De bescherming van concurrentiebelangen in het bestuursrecht

Inhoudsopgave
Woord vooraf V
Lijst met gehanteerde afkortingen XVII

1 Inleiding 1
1.1 Inleiding 1
1.2 Ontwikkelingen in het bestuursrecht 2
1.2.1 Subjectivering van het bestuursrecht 2
1.2.1.1 Verwachtingen bij de invoering van het relativiteitsvereiste 3
1.2.1.2 Eerste ervaringen met het relativiteitsvereiste 4
1.2.2 Europeanisering van het bestuursrecht 5
1.3 Onderzoeksvraag 7
1.4 Relevantie van het onderzoek 9
1.5 Afbakening van het onderzoek: wat komt niet aan bod? 11
1.5.1 Het handelen van ondernemingen en het mededingingsrecht 11
1.5.2 De overheid als marktpartij en de Wet markt en overheid 12
1.5.3 Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter 15
1.5.4 Rechtsbescherming door het Hof van Justitie en het EHRM 15
1.6 Opzet van het onderzoek 16
1.7 Onderzoeksmethode 17

2 Concurrentiebelangen en het belang van concurrentie 21
2.1 Inleiding 21
2.2 Concurrentie 22
2.2.1 De markt 23
2.2.2 Prijsmechanisme 23
2.2.3 Concurrentie 26
2.3 Concurrentiebelangen 28
2.3.1 Concurrentieoorlog: het belang om gevrijwaard te blijven of verlost te worden van concurrenten 29
2.3.2 Gelijk speelveld: het belang van gelijke kansen 30
2.3.3 Het belang van (ongehinderde) bedrijfsuitoefening 30
2.4 Het belang van concurrentie 32
2.4.1 Volkomen concurrentie leidt tot optimale welvaart 32
2.4.2 Het algemeen belang van een gelijk speelveld 35
2.4.3 Samenloop van individuele en algemene belangen 36
2.4.4 Gelijkheid, gelijke kansen en een gelijk speelveld 37
2.4.5 De rol van overheid en recht bij het realiseren en handhaven van gelijke kansen 39
2.5 Conclusie 40

3 Concurrentiebelangen en belanghebbendheid 41
3.1 Inleiding 41
3.2 De belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb 41
3.2.1 Het belang van het zijn van belanghebbende 41
3.2.2 Vereisten voor het aannemen van belanghebbendheid 42
3.2.2.1 Eigen belang 43
3.2.2.2 Objectief bepaalbaar belang 43
3.2.2.3 Actueel belang 44
3.2.2.4 Persoonlijk of individueel belang 46
3.2.2.5 Categoraal belanghebbenden 47
3.2.2.6 Rechtstreeks betrokken belang 48
3.2.3 De persoon van de belanghebbende 50
3.2.4 Tussenconclusie 52
3.3 De concurrent als belanghebbende 53
3.3.1 De relevante markt in het bestuursprocesrecht 54
3.3.2 Criterium 1: Het marktsegment 56
3.3.2.1 Een inventarisatie van de rechtspraak 56
3.3.2.2 Vastgoedeigenaren 60
3.3.2.3 Marksegment: een glijdende schaal 64
3.3.2.4 De corrigerende werking van de doelgroep 66
3.3.2.5 Beperkt gebrek aan rechtseenheid 68
3.3.3 Criterium 2: Het verzorgingsgebied 71
3.3.4 Omzetverlies als derde criterium? 73
3.3.5 Potentiële concurrenten 79
3.3.6 Intermezzo: procesbelang van concurrenten bij de verdeling van schaarse publieke rechten 82
3.3.7 Tussenconclusie 83
3.4 De relevante markt in het mededingingsrecht 85
3.4.1 Afbakening van de relevante markt 85
3.4.2 Een voorbeeld: de markt voor gespreksdoorgifte 87
3.4.3 Verschil in gedetailleerdheid van de marktafbakening 88
3.4.4 Lessen uit het mededingingsrecht 90
3.4.5 Tussenconclusie 91
3.5 Invloeden uit het Unierecht 92
3.6 Conclusie 96

4 Concurrentiebelangen in het unierecht 99
4.1 Inleiding 99
4.2 Geschiedenis en doel van de Europese economische integratie 101
4.2.1 Het marktintegratieproces 101
4.2.2 De veranderende rol van de overheid 104
4.2.3 Het uitdijende toepassingsbereik van het Europese recht 106
4.2.4 Het doel van een vreedzame en welvarende samenleving 111
4.2.5 Vooruitblik 113
4.3 Het gelijkheidsbeginsel 115
4.4 De verkeersvrijheden 116
4.4.1 Inleidende opmerkingen 116
4.4.2 Het discriminatieverbod 119
4.4.3 Het verbod van belemmerende maatregelen zonder onderscheid 120
4.4.3.1 Vergunningstelsels 122
4.4.3.2 Schaarse vergunningen 123
4.4.3.3 Materiële eisen 125
4.4.3.4 Niet altijd een belemmering 126
4.4.3.5 Tussenconclusie en vooruitblik 127
4.4.4 Gerechtvaardigde belemmeringen 127
4.4.4.1 Rechtvaardiging van discriminatoire maatregelen 127
4.4.4.2 Rechtvaardiging van maatregelen zonder onderscheid 128
4.4.4.3 De ‘rule of reason’ 128
4.4.4.4 Toetsingskader 130
4.4.5 Dwingende redenen van algemeen belang 130
4.4.6 Evenredigheid 131
4.4.6.1 Geschiktheid van de maatregel: consistent beleid 131
4.4.6.2 Proportionaliteit van de maatregel: nuttig effect en transparantie 133
4.4.7 Tussenconclusie 135
4.5 De Europese mededingingsregels, in het bijzonder het staatssteunrecht 136
4.5.1 Inleidende opmerkingen 136
4.5.2 Kartelverbod en het verbod op misbruik van een economische machtspositie 137
4.5.3 Staatsmonopolies 139
4.5.4 Het staatssteunrecht 139
4.5.4.1 Het staatssteunverbod 141
4.5.4.2 Uitzonderingen op het staatssteunverbod 142
4.5.4.3 Toezicht op de staatssteunregels: de standstill-verplichting 146
4.5.4.4 Toezicht op de staatssteunregels: de terugvorderings verplichting 147
4.5.4.5 Modernisering van het staatssteunbeleid 148
4.5.5 Tussenconclusie mededingingsregels 150
4.6 Intermezzo: Unierecht en effectieve rechtsbescherming 152
4.6.1 De nationale rechter als Unierechter 152
4.6.2 Het doeltreffendheidsbeginsel 153
4.6.3 Effectieve rechtsbescherming 154
4.6.4 Beroepen van particulieren 156
4.7 Conclusie 156

5 Concurrentiebelangen en doelgebonden afwegingskaders 157
5.1 Inleiding 157
5.2 Concurrentiebelangen in het Nederlandse bestuursrecht 158
5.2.1 Geen algemene doelstelling 158
5.2.2 Mededingingsregels en de Wet markt en overheid 158
5.2.3 De Algemene wet bestuursrecht 159
5.2.4 Bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving 161
5.2.5 Tussenconclusie 161
5.3 Het doelgebonden karakter van bestuursbevoegdheden 163
5.3.1 Het legaliteitsbeginsel en de belangenafweging door de wetgever 164
5.3.1.1 De rechtsstaatidee 164
5.3.1.2 Wettelijke grondslag voor overheidshandelen 165
5.3.1.3 Belangenafweging door de wetgever 165
5.3.1.4 De ‘verbestuurlijking’ van normstelling 167
5.3.2 Het verbod van détournement de pouvoir 168
5.3.3 Het specialiteitsbeginsel 169
5.3.3.1 Grenzen aan de belangenafweging 170
5.3.3.2 Drie opvattingen over specialiteit 171
5.3.4 Tussenconclusie 174
5.4 De bescherming van concurrentiebelangen op grond van de wet 175
5.4.1 Ruimtelijke besluiten 175
5.4.1.1 De vaststelling van bestemmingsplannen 176
5.4.1.2 De verlening van omgevingsvergunningen 178
5.4.1.3 Uitzondering 1: duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau 179
5.4.1.4 Uitzondering 2: feitelijke beïnvloeding van de concurrentieverhoudingen en schaarse bestemmingen 180
5.4.1.5 Meeliften met ruimtelijk relevante belangen 182
5.4.2 De verlening van niet-schaarse vergunningen en ontheffingen 182
5.4.2.1 De verlening van parallelhandelsvergunningen 183
5.4.2.2 De verlening van drank- en horecavergunningen 186
5.4.2.3 De verlening van exploitatie- en evenementenvergunningen 188
5.4.3 De verlening van schaarse vergunningen en ontheffingen 190
5.4.3.1 Schaarse publieke rechten en dubbele concurrentie 190
5.4.3.2 De verdeling van frequentieruimte 192
5.4.3.3 De verlening van ontheffing voor zondagsopening 197
5.4.4 De verlening van subsidies 203
5.4.4.1 Subsidieregelingen en de subsidietitel in de Awb 203
5.4.4.2 De rol van concurrentiebelangen bij de inhoudelijke beoordeling van een subsidieaanvraag 204
5.4.4.3 De rol van concurrentiebelangen bij de keuze voor een te subsidiëren instelling 205
5.4.5 Handhavingsbeslissingen 207
5.4.5.1 De beginselplicht tot handhaving 208
5.4.5.2 De reikwijdte van de beginselplicht 210
5.4.5.3 Belangenafweging 212
5.4.6 Tussenconclusie 214
5.5 Bescherming van concurrentiebelangen op grond van rechtsbeginselen 215
5.5.1 Formele en materiële rechtsbeginselen 216
5.5.2 De aanvullende werking van rechtsbeginselen bij de verdeling van schaarse publieke rechten 217
5.5.2.1 De verplichting om mededingingsruimte te creëren 218
5.5.2.2 De reikwijdte van de verplichting om mededingingsruimte te creëren 225
5.5.2.3 Eisen aan de verdeelprocedure 229
5.5.2.4 De rechtsgrondslag voor het creëren van mededingingsruimte 231
5.5.2.5 De looptijd van schaarse vergunningen en ontheffingen 233
5.5.2.6 De verhouding met het specialiteitsbeginsel 234
5.5.2.7 Tussenconclusie 236
5.5.3 De aanvullende werking van het gelijkheidsbeginsel op andere terreinen van het bestuursrecht 236
5.5.4 Tussenconclusie 239
5.6 De bescherming van concurrentiebelangen op grond van het Unierecht en het EVRM. 240
5.6.1 Beroepen op rechtstreeks werkend Unierecht 240
5.6.1.1 De doorwerking van het Unierecht in bestuursrechtelijke geschillen 241
5.6.1.2 De betekenis van het Unierecht voor concurrentiegeschillen 245
5.6.2 Beroepen op het EVRM 252
5.6.2.1 Concurrentiebelangen in het EVRM 253
5.6.2.2 De doorwerking van het EVRM in bestuursrechtelijke geschillen 256
5.6.2.3 De betekenis van het EVRM voor concurrentie geschillen 261
5.6.3 Tussenconclusie 262
5.7 Conclusie 262

6 Concurrentiebelangen en het relativiteitsvereiste 265
6.1 Inleiding 265
6.2 Het relativiteitsvereiste 265
6.2.1 De achtergrond van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste 266
6.2.1.1 Het privaatrechtelijke relativiteitsvereiste 266
6.2.1.2 Motieven voor een bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste 267
6.2.1.3 De plaats van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste 269
6.2.2 De getroffen belangen 275
6.2.2.1 Eigen en algemene belangen 276
6.2.2.2 Tegengestelde belangen 277
6.2.2.3 Parallelle belangen 278
6.2.2.4 Verweven belangen 279
6.2.3 De beweerdelijk geschonden rechtsregel 280
6.2.3.1 Gelede normstelling en de nadere invulling van algemene normen 280
6.2.3.2 Rechtsnormen zonder specifiek beschermings bereik en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 282
6.2.4 De relatie tussen belangen en normen: relativiteit in drie stappen 285
6.2.5 De verhouding tussen het specialiteitsbeginsel en het relativiteitsvereiste 287
6.2.6 Tussenconclusie 288
6.3 Concurrentiebelangen in de relativiteitsrechtspraak 289
6.3.1 Omgevingsrechtelijke besluiten 290
6.3.1.1 De bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen 291
6.3.1.2 De norm van een goede ruimtelijke ordening 292
6.3.1.3 Branchering 294
6.3.1.4 De ladder voor duurzame verstedelijking 295
6.3.1.5 De (financiële) uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen 299
6.3.1.6 Parkeer- en verkeersnormen 302
6.3.1.7 Provinciale regelgeving 303
6.3.1.8 Duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau 304
6.3.1.9 Milieuvoorschriften – algemeen 306
6.3.1.10 Milieueffectrapportage 306
6.3.1.11 Lucht- en bodemkwaliteitseisen engeur- en geluidsnormen 307
6.3.1.12 Externe veiligheid 310
6.3.1.13 Natuur- en soortenbescherming 311
6.3.1.14 Tussenconclusie 312
6.3.2 Handhavingsbesluiten 313
6.3.2.1 Beschermingsbereik van de beweerdelijk geschonden norm 313
6.3.2.2 Het belang van eerlijke concurrentie 314
6.3.2.3 De verhouding met de beginselplicht 314
6.3.2.4 Vaak geen toepassing van het relativiteitsvereiste 315
6.3.2.5 Tussenconclusie 316
6.3.3 Overige besluiten 316
6.3.3.1 Relativiteit bij de toetsing van subsidiebesluiten 317
6.3.4 Tussenconclusie 318
6.4 De correctie Widdershoven en het beschermingsbereik van het gelijkheidsbeginsel 319
6.4.1 Uitzonderingen op het relativiteitsvereiste 319
6.4.2 Inspiratie: de privaatrechtelijke correctie Langemeijer 321
6.4.3 Een bestuursrechtelijke variant: de correctie Widdershoven 323
6.4.3.1 De casus 323
6.4.3.2 De conclusie van staatsraad advocaatgeneraal Widdershoven 324
6.4.3.3 De uitspraak van de Afdeling 325
6.4.3.4 Correctie of zelfstandige vernietigingsgrond? 326
6.4.4 De betekenis van de correctie Widdershoven voor de praktijk 327
6.4.4.1 Aanvankelijke scepsis 327
6.4.4.2 Een belangrijke mijlpaal voor de bescherming van eerlijke concurrentie 330
6.4.5 Tussenconclusie 332
6.5 Het relativiteitsvereiste en beroepen op het Unierecht en het EVRM 332
6.5.1 De verdragsrechtelijke toelaatbaarheid van het relativiteitsvereiste 333
6.5.1.1 Het relativiteitsvereiste en het Unierecht 333
6.5.1.2 Het relativiteitsvereiste en het EVRM 339
6.5.2 Toepassing van het relativiteitsvereiste bij een beroep op Unierecht 340
6.5.2.1 Een beroep op staatssteunregels 340
6.5.2.2 Een beroep op de vrij-verkeerbepalingen en de Dienstenrichtlijn 351
6.5.2.3 Een beroep op andere Unierechtelijke normen 355
6.5.3 Tussenconclusie 355
6.6 Conclusie 356

7 Slotbeschouwing 359
7.1 Inleiding 359
7.1.1 Onderzoeksvraag 360
7.1.2 Concurrentie, concurrentiebelangen en het belang van concurrentie 361
7.2 Deelconclusie 1: ruime toegang tot de bestuursrechtelijke procedure 362
7.2.1 Criterium 1: marktsegment 362
7.2.2 Criterium 2: verzorgingsgebied 364
7.2.3 Invloed op de omzet als derde criterium? 365
7.2.4 Slotsom: ruime toegang tot rechtsbescherming 365
7.3 Deelconclusie 2: beperkt meewegen van concurrentiebelangen 366
7.3.1 Concurrentiebelangen en het doelgebonden karakter van bestuursbevoegdheden 366
7.3.2 De bescherming van concurrentiebelangen op grond van het gelijkheidsbeginsel 371
7.3.3 De bescherming van concurrentiebelangen op grond van het Unierecht en het EVRM 373
7.3.4 Slotsom: beperkt meewegen van concurrentiebelangen 375
7.4 Deelconclusie 3: het relativiteitsvereiste als struikelblok voor concurrenten 375
7.4.1 Concurrentiebelangen zijn vooral in het ruimtelijk bestuursrecht geen te beschermen belangen 376
7.4.2 De correctie Widdershoven 377
7.4.3 Het relativiteitsvereiste in het licht van het Unierecht en het EVRM 379
7.4.4 Slotsom: het relativiteitsvereiste als struikelblok voor concurrenten 380
7.5 Conclusie: beperkte bescherming van concurrentiebelangen 381
7.6 Naar een betere bescherming van concurrentiebelangen 383
7.6.1 Het probleem 383
7.6.2 Noodzaak van een oplossing 385
7.6.3 Op zoek naar een oplossing 386
7.6.3.1 Uitbreiding van de ‘gelijke kansen-norm’ die geldt bij de verdeling van schaarse rechten 386
7.6.3.2 Uitbreiding van de correctie Widdershoven 387
7.6.3.3 Toepassing van het zorgvuldigheidsbeginsel door de burgerlijke rechter 388
7.6.3.4 De Duitse Konkurrentenklage 394
7.6.3.5 Unierechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel 396
7.6.4 Op weg naar gelijkere kansen voor concurrenten 397
7.6.4.1 Rechtsgrondslag 397
7.6.4.2 Niet de vergelijkbaarheid van gevallen, maar het onderscheid als beginpunt van de toetsing 399
7.6.4.3 Een evenredigheidsbenadering 401
7.6.4.4 Geen wereld van verschil ten aanzien van de uitkomst, maar wel meer duidelijkheid ten aanzien van de toetsingsgrondslag 403
7.6.5 Van gelijkheidsbeginsel naar gelijke kansen beginsel 405

Summary 407
Lijst van geraadpleegde literatuur 423
Rechtspraakregister 441
Trefwoordenregister 453